Kwaliteit voor later 2 Evaluatie van het water­kwa­li­teits­beleid

Kwaliteit voor later 2 Evaluatie van het waterkwaliteitsbeleid, 2012.
Frank van Gaalen, Frits Kragt, Peter van Puijenbroek, Marijke Vonk.
Noot Lowie: Trots op mijn vroegere collega’s! Dank voor jullie mooie gedegen rapport, natuurlijk ook Guus.
Planbureau voor de Leefomgeving

Weergave van de belangrijkste bevindingen van het PBL rapport over waterbeleid door de bril van Lowie van Liere (die zich daarbij beperkt heeft tot oppervlaktewaterkwaliteit), afwijkende lay-out is voor zijn rekening. Deze weergave is selectief en dus beperkt, er staat zoveel meer in dit uitstekende rapport dat het zeker waard is om in zijn geheel te lezen.

Bevindingen in bullets

• Aan de gebruiksdoelen voor water wordt grotendeels voldaan, maar de doelen voor natuur worden niet gehaald
• Door bezuinigingen zal de ecologische waterkwaliteit nauwelijks verbeteren
• Uitvoering van de KRW heeft voor het oppervlaktewater een positieve uitwerking
• Voor drinkwater, landbouw en waterrecreatie voldoet het water grotendeels aan de doelen …
• … maar ondanks de aanzienlijke verbetering blijft het ecologisch doelbereik beperkt
• Daling van de nutriëntenconcentratie in de regionale wateren stagneert
• Accent op inrichtingsmaatregelen is doeltreffend; een verdere verbetering van de nutriëntentoestand en de waterbeweging is noodzakelijk
• De ecologische normen voor gewasbeschermings-middelen in het oppervlaktewater worden nog overschreden
• De betekenis van nieuw gewasbeschermingsbeleid voor de KRW is onduidelijk
• Nog geen duidelijk beleid voor microplastics, medicijnresten en andere microverontreinigingen
• Het ecologisch risico van zink en nikkel is groter dan dat van koper, maar kleiner dan dat van fosfor en stikstof
• De stijgende watertemperatuur in beken en grote rivieren beperkt de natuurkwaliteit
• De beperkte huidige toepassing van het beginsel ‘de gebruiker/vervuiler betaalt’ belemmert de bescherming van water
• De mogelijkheden van voorgestelde innovatieve maatregelen zijn beperkt; kansen liggen vooral bij het sluiten van kringlopen en de precisielandbouw
• De doelen voor de ecologische waterkwaliteit zijn vaak niet te realiseren in combinatie met de huidige landbouw

Ingezoomd via citaten Bevindingen en Verdieping

p. 10
De kwaliteit van het oppervlaktewater is in de afgelopen decennia aanzienlijk verbeterd, zowel in chemisch als in ecologisch opzicht. Maar de laatste jaren stagneert de verbetering van de oppervlaktewaterkwaliteit, vooral voor fosfor en gewasbeschermingsmiddelen. De combinatie van waterkwaliteit met andere doelen (zoals waterberging, natuur en recreatie) heeft geresulteerd in een deels natuurlijker inrichting in een aantal wateren, maar vaak niet in een natuurlijker stroming en peildynamiek in het stroomgebied. Ook vismigratie is nog maar beperkt mogelijk: momenteel zijn slechts enkele wateren bereikbaar van zee tot bovenloop.
Veel van de ecologische doelen liggen daarom nog buiten bereik.

p. 11
In de regionale wateren stagneert de daling van de fosforconcentraties. De tot op heden bereikte binnenlandse verbetering is voornamelijk het gevolg van de verminderde emissie van nutriënten door huishoudens (rioolaansluitingen) en de sterk verbeterde riool-waterzuiveringen. De belasting vanuit landbouwgronden is beperkt verminderd en vormt nu de belangrijkste bron van nutriënten voor de regionale wateren. Hierdoor neemt de kosteneffectiviteit van verdere verbetering in de rioolwaterzuivering af. Met het huidige mestbeleid verbetert de grondwaterkwaliteit na 2010 mogelijk nog licht, maar de oppervlaktewaterkwaliteit nauwelijks.

p.12
Hoewel de milieubelasting door gewasbeschermings-middelen in de periode 1998 tot 2001 met 85 procent is afgenomen, komt op de helft van de meetlocaties nog een overschrijding voor van de ecologische normen. De normen die worden gehanteerd bij de toelatings-beoordeling van gewasbeschermingsmiddelen, zijn in het algemeen namelijk minder streng dan de water-kwaliteitsnormen van de KRW. Deze discrepantie speelt in de gehele Europese Unie. Daarnaast geeft de KRW-beoordeling voor gewasbeschermingsmiddelen een te gunstig beeld doordat de voor de Nederlandse ecologie relevante gewasbeschermingsmiddelen maar zeer beperkt zijn opgenomen in de prioritaire en overig relevante stoffenlijsten van de KRW.

p. 12
Er zijn steeds meer aanwijzingen dat medicijnresten en andere microverontreinigingen een ongunstig effect kunnen hebben op in het water aanwezige organismen. Toch is het nog onzeker of deze stoffen worden geplaatst op de zogenoemde Europese ‘Watch List’, die zou moeten leiden tot een EU-brede monitoring. Hoewel er goede mogelijkheden zijn om geneesmiddelen via extra rioolwaterzuivering te verwijderen, zijn de kosten ervan hoog en is hierover nog geen beslissing genomen.

p. 12
Ook voor microplastics – stukjes plastic kleiner dan 5 millimeter – bestaat nog geen beleid. De industrie past deze microplastics steeds vaker toe, onder andere in verzorgingsproducten voor consumenten. Dit slecht afbreekbare materiaal wordt door de rioolwaterzuivering slechts voor een deel uit het water verwijderd. Organismen kunnen de microplastics opnemen, wat een risico kan vormen voor de ecologie of, via bijvoorbeeld de consumptie van vis, voor de volksgezondheid.

p. 14
De KRW vraagt de EU-lidstaten om met het waterprijsbeleid adequate prikkels te geven voor een efficiënt watergebruik. Daarnaast moeten de verschillende watergebruikssectoren een redelijke bijdrage leveren aan de kosten van de waterdiensten. Hoewel in Nederland de kosten voor de waterdiensten vaak voor meer dan 95 procent worden teruggewonnen, worden de sectoren niet evenredig belast met gebruik/ vervuiling. Zo is het waterbeheer vooral afgestemd op de landbouwsector, die bovendien een belangrijke veroorzaker is van diffuse verontreiniging (nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen) en verdroging, terwijl die in vergelijking tot de huishoudens niet evenredig meebetaalt aan het regionale watersysteembeheer.
Maar ook een meer evenredige verdeling van de kosten over de sectoren geeft nog geen adequate prikkel voor het gewenste innovatieve vermogen. Daarvoor is een meer directe koppeling tussen heffing en milieubelasting nodig, bijvoorbeeld in de vorm van een bonus-malusregeling.

p. 14
Landbouwbedrijven die hun nutriënten beter beheren, kunnen bijdragen aan de benodigde vermindering van de oppervlaktewaterbelasting. De belasting kan verder worden teruggebracht door de nutriëntenkringlopen op de bedrijven te sluiten, bijvoorbeeld door over te gaan op biologische landbouw, precisielandbouw of aangepaste gangbare landbouw. Deze kringloopsluiting leidt echter tot een groter landelijk mestoverschot. Bovendien zijn de mogelijkheden tot mestverwerking, zoals geschetst in het toekomstig mestbeleid, nog zeer onzeker en niet allereerst gericht op milieuverbetering.
Behalve dergelijke bronmaatregelen zijn ook innovatieve maatregelen denkbaar die ingrijpen in de emissieroute of die het water zuiveren, zoals de voorgestelde maatregelen voor peilgestuurde drainage, zuiverings-moerassen of natte bufferstroken. Deze maatregelen kunnen eventueel worden gekoppeld aan het nieuwe Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB). Maar van sommige maatregelen is de effectiviteit betrekkelijk laag, terwijl de benodigde omvang van andere maatregelen politiek onacceptabel groot wordt geacht.

p. 14
Voor veel van de doelen en wensen voor de waterkwaliteit, zoals drinkwater, recreatie en beleving, is de huidige toestand grotendeels voldoende en zijn nog maar weinig aanvullende maatregelen nodig. Daarentegen zijn de ecologische waterkwaliteitsdoelen, en daarmee deels ook de natuurdoelen, in combinatie met de huidige landbouwvormen en -bedrijfsvoering lang niet overal te realiseren. De moderne land- en tuinbouw stelt eisen aan de bewerkbaarheid van de landbouwgronden, de opbrengst en de oogstzekerheid, en deze zijn vaak moeilijk verenigbaar met de eisen van de ecologische KRW-doelen. Hierdoor blijft het doelbereik voor de ecologie en de natuur beperkt.

p. 27/28
Emissies door de landbouw zijn de belangrijkste bron van nutriënten in het water
Sinds 1995 zijn de diffuse emissies door de landbouw de belangrijkste bron van de stikstof- en de fosforbelasting van het oppervlaktewater. De industrie heeft nauwelijks meer directe lozingen van nutriënten in het oppervlaktewater. De emissies door huishoudens zijn sterk verminderd doordat zij zijn aangesloten op het riool en doordat de riooloverstorten zijn gesaneerd. De rioolwaterzuiveringsinstallaties (rwzi’s) zijn in deze periode sterk verbeterd. Zie link naar Compendium Leefomgeving. Als gevolg van de implementatie van de Europese Richtlijn Stedelijk Afvalwater (VROM & V&W 1996) hebben er op de rwzi’s grote technische aanpassingen plaatsgevonden om een betere zuiveringsprestatie voor nutriënten te bewerkstelligen. Volgens de Europese richtlijn moet het landelijk rendement voor zowel fosfor als stikstof minstens 75 procent bedragen. In 2010 was het rendement voor fosfor 84 procent en voor stikstof 81 procent (CBS 2012a). Voor stikstof is ook de atmosferische depositie een belangrijke bron.

p. 32
Niet alleen fosfor, maar ook stikstof moet worden teruggedrongen voor het herstel van de biodiversiteit in watersystemen en het bereiken van een goede ecologische toestand
Fosfor is het belangrijkste sturende nutriënt voor de algenbloei in zoete, stilstaande wateren. Daarom ligt er in het huidige beleid veel nadruk op fosfor als nutriënt dat de waterkwaliteit in zoete wateren beperkt. Er zijn echter ook omstandigheden waarin stikstof het sturende nutriënt is. Dit is bijvoorbeeld het geval als fosfaatrijke kwel optreedt of periodiek als alle stikstof uit het water in de loop van het groeiseizoen al is opgenomen. Voor de diversiteit aan waterplanten, en daarmee voor het bereiken van de ‘goede ecologische toestand’ of het ‘goed ecologisch potentieel’ volgens de KRW, is naast fosfor dus ook stikstof van groot belang. Daarnaast beperkt stikstof vaak de vegetatie van oevers, moerassen en uiterwaarden en kan beïnvloeding met stikstofrijk water zorgen voor verruiging van de vegetatie, ook als algen of planten in het desbetreffende water zelf door fosfor zijn gelimiteerd.
Bij de huidige sterke beleidsnadruk op fosfor als limiterend nutriënt in zoete wateren, ontstaat het risico dat de biodiversiteit niet verbetert en dat de gewenste bedekking van planten niet optreedt. Reductie van emissies van stikstof naast die van fosfor is dus belangrijk in het kader van de KRW.

p.32/33
De belangrijkste emissiebron van nutriënten is op dit moment de landbouw. Hierdoor neemt de kosten-effectiviteit van een verdergaande verbetering in de rioolwaterzuivering af. Met het huidige mestbeleid verbetert de grondwaterkwaliteit na 2010 mogelijk nog licht, maar de oppervlaktewaterkwaliteit nauwelijks. Doordat het geschetste toekomstige mestbeleid geen aanscherping van de mestgebruiksnormen na 2013 voorziet, zal de waterkwaliteit waarschijnlijk niet verder verbeteren.

p. 46
De beperkte huidige toepassing van het beginsel ‘de gebruiker/vervuiler betaalt’ belemmert de bescherming van water
De KRW vraagt EU-lidstaten om met het waterprijsbeleid adequate prikkels te geven voor een efficiënt watergebruik. Daarnaast moeten de verschillende watergebruikssectoren (minimaal uitgesplitst naar landbouw, industrie en huishoudens) een redelijke bijdrage leveren aan de kosten van de waterdiensten.
In de Nederlandse stroomgebiedbeheerplannen van 2009 worden vijf waterdiensten onderscheiden: de productie en levering van water, het inzamelen en afvoeren van hemel- en afvalwater, het zuiveren van afvalwater, het grondwaterbeheer en het regionaal watersysteembeheer. Hoewel de kosten voor deze waterdiensten vaak voor meer dan 95 procent worden teruggewonnen, worden de verschillende sectoren niet evenredig belast met gebruik/ vervuiling. Ook bevat het beleid geen adequate prikkels om de gebruikers de watervoorraden efficiënt te laten benutten, en hen daarmee een bijdrage te laten leveren aan de milieudoelstellingen.
Zo is het waterbeheer vooral afgestemd op de landbouwsector, die bovendien een belangrijke veroorzaker is van diffuse verontreiniging (nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen) en verdroging terwijl hij in vergelijking tot de huishoudens niet evenredig meebetaalt aan het regionale watersysteembeheer. De landbouw is verantwoordelijk voor 70 procent van de nutriëntbelasting van het oppervlaktewater en maakt per jaar 325 miljoen euro kosten voor het mestbeleid (PBL 2012b). Vergelijk dit met de huishoudens, die per jaar 1.200 miljoen euro aan zuiveringsheffing betalen voor een nutriëntbelasting van 30 procent (RIONED 2012). De inrichting van het watersysteem kost gemiddeld 200 euro per hectare per jaar en is voornamelijk gericht op de landbouwsector, terwijl deze er gemiddeld slechts 50 euro voor betaalt (UvW 2010).
Maar ook een meer evenredige verdeling geeft nog geen adequate prikkel aan het gewenste innovatieve vermogen van de sector. Daarvoor is een meer directe koppeling tussen heffing en milieubelasting nodig, bijvoorbeeld in de vorm van een bonus-malusregeling. Ook het huidige Gemeenschappelijk Landbouwbeleid (GLB), dat zonder milieuvoorwaarden gemiddeld 400 euro per hectare per jaar uitkeert, geeft geen prikkel tot innovatie.

p. 46/47
De mogelijkheden van de voorgestelde innovatieve maatregelen en het GLB zijn beperkt; kansen liggen vooral in het sluiten van kringlopen en de precisielandbouw
Landbouwbedrijven die hun nutriënten beter beheren, kunnen bijdragen aan de benodigde, aanzienlijke, vermindering van de oppervlaktewaterbelasting. Deze belasting kan worden teruggebracht door de nutriëntenkringlopen op de bedrijven verder te sluiten, bijvoorbeeld door over te gaan op de biologische landbouw of de precisielandbouw. Daar staat tegenover dat met de kringloopsluiting het landelijk mestoverschot zal toenemen. Dit terwijl de mogelijkheden tot mestverwerking, zoals geschetst in het toekomstig mestbeleid, nog zeer onzeker zijn en niet allereerst gericht op milieuverbetering. Tot nu toe is er nog nauwelijks sprake van een markt voor mestverwerking (PBL 2012b).
Behalve dergelijke bronmaatregelen zijn ook innovatieve maatregelen denkbaar die ingrijpen in de emissieroute of die het water zuiveren, zoals de in het Innovatie-programma KRW voorgestelde maatregelen voor peilgestuurde drainage, zuiveringsmoerassen of natte bufferstroken. Voor hun financiering kunnen deze maatregelen eventueel worden gekoppeld aan de vergroening van het GLB, al is nog onduidelijk in welke mate dit mogelijk is. De precieze invulling van de maatregelen is nog niet bekend. Gezien hun mogelijke financiële en fysieke omvang en hun effectiviteit zullen deze maatregelen echter slechts beperkt kunnen bijdragen aan het verbeteren van de grootste knelpunten, namelijk de inrichting, de ontwatering en de vermesting (Doorn 2012; PBL 2012g). Van sommige maatregelen is de effectiviteit te laag: peilgestuurde drainage heeft bijvoorbeeld slechts een beperkt effect op de stroming en op de uitspoeling van nutriënten, maar mogelijk meer op de grondwaterstand. Van andere maatregelen acht de politiek de benodigde omvang onacceptabel groot, bijvoorbeeld een oppervlak van ongeveer 120.000 hectare zuiveringsmoerassen, wat overeenkomt met 6 procent van het landbouwoppervlak.

Haarlem, 30 december 2012
Lowie van Liere